公共財政還有更大發力空間

核心觀點

事件：2022年一季度，全國一般公共預算收入62037億元，同比增長8.6%；一般公共預算支出63587億元，同比增長8.3%。一季度全國政府性基金預算收入13842億元，同比下降25.6%；全國政府性基金預算支出24787億元，同比增長43.0%。

1、稅收放緩拖累公共財政收入，非稅收入增速延續回升。分稅種看：1）受大宗商品價格高位推動，資源稅同比增速最高。2）企業所得稅增速大幅回升，原因是3月企業所得稅規模只有1-2月的1/6左右，因此波動大，考慮到企業所得稅是企業生產經營狀況的滯后體現，疫情影響下后續增速大概率將回落。3）土地和房地產相關稅收增速回升，低基數影響較大，占主體的契稅仍然低迷，和房產交易趨勢一致。4）國內消費稅增速高位回落，映射了疫情對國內消費的沖擊。5）國內增值稅增速轉負，減稅和中小微企業緩稅政策延續實施或是主因。6）個人所得稅同比跌幅超過50%，除高基數影響外，可能也和部分人員收入受疫情影響有關。

2、地方公共財政支出加碼，支持基建投資的持續性有待觀察。央地兩級政府中，和前兩個月增速相比，一季度中央本級公共財政支出放緩、地方財政支出增速進一步提高，和中央過緊日子、而地方政府是穩增長主要抓手一致。今年一季度公共財政投向中，基建相關的增速從前值8.4%小幅提高到8.5%，占比從前值21.0%提高到21.4%。由于四個基建相關分項中，僅農林水事務相關支出的3月當月同比較1-2月的增速回升，這可能是因保障國家糧食安全而加大了農業投入，并非農林水事務的投資增速攀升，我們認為公共財政支持基建投資的持續性有待觀察。

3、土地出讓金增速小幅回升，專項債支撐下政府性基金支出增速跳升。目前土地市場仍然低迷，一季度開發商土地購置面積同比下降超過4成，土地出讓金和政府性基金的收入增速可能還未見底。在專項債資金的支撐下，一季度政府性基金支出從前兩個月的27.9%跳升到一季度43.0%，不過由于今年專項債資金撥付較早、可能和2021年一樣出現較大規模資金結余、土地市場降溫拖累土地出讓金收入等，政府性基金支出同比增速如此高位難以持續。

4、財政穩增長需更積極，公共財政還有更大發力空間。2022年GDP增速目標定的相對偏高，國內疫情加大了實現這一目標的難度。這需要政策形成合力，因結構性通脹和海外主要央行加息，中國貨幣寬松面臨掣肘，財政政策在穩增長中發揮著支柱性作用。一季度財政支出已經發力，往后看，一般公共財政支出還有進一步加碼的空間和必要性。

一

稅收放緩拖累公共財政收入，非稅收入增速延續回升

3月全國公共財政收入增速放緩。一季度公共財政收入累計同比增長8.6%（圖表1），低于今年1-2月的10.5%。3月單月同比增長3.4%，和前兩個月相比降幅更大，受疫情影響明顯。拆分來看，今年3月稅收和非稅收入的同比分別為-0.2%、14.9%，前值分別為10.1%和13.7%（圖表2）。疫情沖擊下，非稅收入增速逆勢回升，除今年“降費”相對于“減稅”的力度要弱些外，根據財政部新聞發布會，支撐因素還包括部分地區多渠道盤活閑置資產、能源資源價格上漲帶動石油特別收益金專項收入和礦產資源專項收入等增加較多。

分稅種來看：1）資源稅增速最高，3月當月同比達100.0%，主要因俄烏戰爭后大宗商品價格上漲，3月上旬南華工業品指數創歷史新高，目前仍在高位（只比歷史最高值低1.1%）。2）企業所得稅增速回升，3月當月同比從1-2月的5.4%大幅提高到45.7%。我們認為這一趨勢難以延續，原因一是1-2月企業所得稅和上年全年的利潤有關，規模一般較大，而3月企業所得稅通常較少（今年1-2月、3月的企業所得稅分別為9129億、1546億），這導致3月企業所得稅同比波動大；原因二是企業所得稅對企業的生產經營有滯后，疫情對3月企業生產的沖擊，還沒有完全體現在企業所得稅上。因此，預計企業所得稅增速將回落。3）土地和房地產相關稅收增速回升。今年3月契稅、土地增值稅、房地產稅、耕地占用稅和城鎮土地使用稅共計2079億，同比增長10.6%，較今年1-2月的同比-3.8%明顯回升，且這五個稅收都是這樣，低基數是主要原因。占主體的契稅同比雖從1-2月的-25.8%回升到-17.3%，但其仍是各主要稅種中增速最低的，和當前地產銷售低迷的趨勢一致。4）國內消費稅增速高位回落，從1-2月的18.7%下降到3月的8.6%，側面印證了疫情擴散對國內消費的壓制。5）國內增值稅增速轉負，1-2月同比為6.1%，而3月為-4.0%，減稅和中小微企業緩稅政策延續實施或是主因。6）個人所得稅同比跌幅最大，單月同比從1-2月的46.9%大幅下滑到-51.3%，除高基數影響外，可能也和部分人員收入受疫情影響有關。

二

公共財政還有更大發力空間

3月公共財政支出進一步加快。今年3月公共財政支出當月同比10.4%，較1-2月的7.0%進一步提高。分中央和地方兩級政府看，中央一般公共預算本級支出當月同比從前值4.6%下降到3月的2.3%，而地方一般公共預算支出當月同比從7.3%提高至11.6%（圖表4）。地方財政更顯積極，和中央嚴格落實過緊日子、而地方政府是穩增長主要抓手一致。

穩增長訴求下，公共財政支出還有更大的發力空間。盡管一季度全國公共財政支出累計同比8.3%，接近全年的預算支出增速8.4%，但由于2021年財政支出后置特征明顯，把低基數考慮進來后，一季度公共財政支出已發力，但并不算很積極。今年一季度公共財政支出完成全年預算的23.8%，只比2021年一季度的高0.3個百分點，但低于疫情前的2018年和2019年同期，也能印證這一點。今年一季度公共財政收、支的進度差達5.7%（圖表5），是最近五年同期最高的，表明公共財政還有進一步發力空間，以更好發揮財政政策在今年穩增長中的積極作用。

公共財政投向中，3月基建相關的分項占比和增速，較前兩個月均小幅回升。今年3月，公共財政各支出分項中，科學技術、債務付息和農林水事務的當月同比增速較高，城鄉社區事務、交通運輸和節能環保這三個基建相關支出的同比靠后（圖表6）。3月民生性支出（衛生健康、社會保障和就業、教育）當月同比從前值6.2%提高到9.1%，占比雖從43.4%下滑到41.9%，但仍處在歷史高位，和3月國內疫情多點擴散、失業率上升后，醫療衛生、社會保障等支出加快有關。基建相關支出（農林水事務、交通運輸、節能環保和城鄉社區事務）的當月同比從前值8.4%提高到8.5%，占比從前值21.0%提高到21.4%（圖表7）。

公共財政能否持續加大對基建領域的支持，還有待觀察。原因一是基建相關的四個支出分項中，和今年1-2月增速相比，只有農林水事務的3月同比是上升的。不過農林水事務中，包含農業行政運行、穩定農民收入補貼、農資補貼等非投資支出，和往年相比今年明顯更重視糧食安全，加大了糧食生產相關的投入，這可能是3月農林水事務支出同比上升的主因，而并非農林水事務相關的投資擴張。原因二是今年重大項目開工時間早于往年，財政投向基建相關領域的時間錯位推升同比讀數，后續時間錯位的影響預計將趨弱。

三

專項債資金撥付，推動政府性基金支出跳升

相比于一般公共預算，政府性基金支出發力程度更積極。今年一季度，全國政府性基金收入同比下降25.6%、土地出讓金收入同比下降27.4%，跌幅都較前兩個月的27.2%和29.5%有所收窄（圖表8）。盡管房地產調控松綁已有半年，但目前商品房銷售仍低迷，開發商拿地意愿不強，今年一季度土地購置面積同比下降41.8%，土地出讓金繳納滯后于土地成交，它和政府性基金收入增速可能還未見底。盡管如此，因特定國有金融機構和專營機構利潤上繳、專項債結余資金使用和今年一季度新發行專項債1.25萬億（一季度已向項目單位撥付專項債資金8528億）的支撐下，政府性基金支出同比從前兩個月的27.9%跳升到一季度的43.0%。一季度政府性基金收、支完成全年預算的進度差為-3.8%，明顯低于前四年同期的均值3.5%，也表明政府性基金支出較快發力（圖表9）。

往后看，政府性基金如此高的增速或難以持續。一是2022年全國政府性基金預算支出同比增長22.3%，不過由于土地市場降溫，今年一季度政府性基金收入完成進度只有14.0%，比前四年同期的均值低5.3個百分點，今年政府性基金收入預算或難完成。二是專項債資金是支撐一季度政府性基金發力的來源，發行和使用時點錯位導致同比高增，預計后續將趨于回落。此外，值得注意的是，根據4月12日財政部領導在國新辦新聞發布會上的介紹，2021年發行的專項債券，原則上在今年5月底前撥付使用；2021年12月提前下達的2022年專項債券（1.46萬億），原則上在今年9月底前撥付使用；對于第二批專項債券額度（2.19萬億）盡可能在今年加快使用。由于第二批額度占全年新增的60%，并未明確使用節點，在專項債穿透式管理下，資金使用更趨嚴格，今年可能和2021年一樣，出現較大規模的專項債資金已募集但未使用，使得專項債對全年政府性基金支出的推動，并沒有預算安排的那么高。

（鐘正生為平安證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

標簽： 政府性基金 企業所得稅 同比增長 同比下降 土地出讓金