社科院報(bào)告建議完善利益補(bǔ)償機(jī)制：不讓種糧農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上吃虧、種糧大縣財(cái)政上吃虧

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 王峰 北京報(bào)道今年全國(guó)夏糧再獲豐收。

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國(guó)家統(tǒng)計(jì)局7月15日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，今年全國(guó)夏糧產(chǎn)量14613萬(wàn)噸（2923億斤），夏糧產(chǎn)量穩(wěn)中略減，仍處于較高水平，實(shí)現(xiàn)了豐收。

保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事。作為全年糧食生產(chǎn)的第一季，夏糧豐收了，全年豐收就托底了。

今年6月，《糧食安全保障法（草案）》首次提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議。草案聚焦糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工等環(huán)節(jié)，全方位夯實(shí)糧食安全根基。

不過(guò)，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的任務(wù)仍然艱巨，尤其是破解保障糧食安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的體制機(jī)制亟待突破。

近日發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2023》（下稱(chēng)《報(bào)告》）指出，糧食安全保障風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)全面深化農(nóng)村改革來(lái)解決。

《報(bào)告》由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展一體化智庫(kù)聯(lián)合發(fā)布，這已是該系列的第8份年度報(bào)告。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、黨組成員王昌林在《報(bào)告》發(fā)布會(huì)上說(shuō)，“要聚焦鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全糧食安全保障制度、完善全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出具有針對(duì)性、突破性的改革方案和建議，切實(shí)提升全面深化農(nóng)村改革的實(shí)效性。”

糧食需求總量會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)

近年來(lái)，中國(guó)糧食產(chǎn)量不斷邁上臺(tái)階，人均糧食占有量2022年達(dá)到486公斤，連續(xù)15年高于國(guó)際公認(rèn)的人均400公斤的糧食安全線(xiàn)。

但《報(bào)告》指出，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的任務(wù)仍然艱巨，面臨的資源環(huán)境約束壓力劇增，調(diào)動(dòng)地方抓糧和農(nóng)民種糧積極性的困難仍然存在，且落實(shí)大食物觀的配套機(jī)制和政策尚未完全建立。

未來(lái)，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品需求總量會(huì)保持持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。隨著城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，滿(mǎn)足肉蛋奶等基本需要及健康食品、功能食品等美好生活需要形成的農(nóng)產(chǎn)品需求會(huì)迅速增長(zhǎng)。

因此，糧食安全保障的體制機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)仍需格外引起警惕，尤其是種糧利益補(bǔ)償機(jī)制亟待健全。

《報(bào)告》指出，種糧農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上吃虧、種糧大縣在財(cái)政上吃虧，一直是突出問(wèn)題。

糧食種植與經(jīng)濟(jì)作物、瓜果苗木、畜牧養(yǎng)殖等相比，效益差距明顯，且主要是小農(nóng)戶(hù)種糧，利潤(rùn)率和總收益都不高。近年來(lái)，氣候變化導(dǎo)致的異常氣候增多，又使種糧風(fēng)險(xiǎn)變大。

地方政府則面臨發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值少、稅收少的雙重困境，產(chǎn)業(yè)鏈條短，加工增值少，且糧食精深加工和產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)集中在主銷(xiāo)區(qū)。

“深化農(nóng)村改革，要把住糧食安全、農(nóng)民利益等底線(xiàn)紅線(xiàn)，繼續(xù)把住處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線(xiàn)。”北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)黃季焜認(rèn)為。

讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼

對(duì)于如何創(chuàng)新完善種糧農(nóng)民（主體）利益保障機(jī)制，《報(bào)告》給出了多項(xiàng)建議。

《報(bào)告》指出，提升當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性，探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制，讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼。繼續(xù)執(zhí)行好糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，逐步建立價(jià)格低時(shí)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，價(jià)格高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者的機(jī)制。繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)，提高完全成本保險(xiǎn)的覆蓋面，對(duì)那些創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種的供給企業(yè)或主體進(jìn)行政策激烈。

《報(bào)告》特別指出，江蘇省的家庭農(nóng)場(chǎng)主養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策具有一定的借鑒意義。

江蘇省針對(duì)種糧隊(duì)伍普遍老化、農(nóng)民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)總體偏低的現(xiàn)實(shí)難題，加大改革探索力度，引導(dǎo)支持家庭農(nóng)場(chǎng)主“升級(jí)”養(yǎng)老保險(xiǎn)，以靈活就業(yè)人員身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或選擇較高檔次城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由縣區(qū)財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)貼，提高農(nóng)場(chǎng)主養(yǎng)老待遇水平，穩(wěn)定了種糧隊(duì)伍。

我國(guó)的種糧主體是多元化的，可主要分為小農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。有專(zhuān)家認(rèn)為，種植業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸烁窬帧保葱滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要生產(chǎn)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品以保障國(guó)家糧食安全，小農(nóng)戶(hù)主要發(fā)展高值農(nóng)業(yè)以保障收入持續(xù)增長(zhǎng)。

《報(bào)告》提出農(nóng)業(yè)發(fā)展多元化激勵(lì)制度，其中就包括以提高糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力為主要目標(biāo)的供給保障強(qiáng)化激勵(lì)模塊。

從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體看，激勵(lì)小農(nóng)戶(hù)通過(guò)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定、保護(hù)耕地潛力獲得政策激勵(lì)，借助各類(lèi)中介組織滿(mǎn)足食物個(gè)性化市場(chǎng)需求；激勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從高質(zhì)量增產(chǎn)中獲得市場(chǎng)激勵(lì)，小農(nóng)戶(hù)從穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)中獲得政策激勵(lì)。

推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈向主產(chǎn)區(qū)集中

對(duì)于如何建立健全糧食生產(chǎn)區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制，《報(bào)告》也給出了多項(xiàng)建議。

《報(bào)告》建議國(guó)家層面探索產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)多渠道利益補(bǔ)償辦法。

按照耕地資源承載力優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局，落實(shí)主銷(xiāo)區(qū)、主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)糧食生產(chǎn)責(zé)任。推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈向主產(chǎn)區(qū)集中，提高主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益和競(jìng)爭(zhēng)力，把糧食產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益和稅收盡可能地留在主產(chǎn)區(qū)。

《報(bào)告》建議，國(guó)家要加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)財(cái)政收入能力，實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)有機(jī)統(tǒng)一。建立與糧食調(diào)出量、輸入量相掛鉤的發(fā)展幫扶機(jī)制，密切主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推動(dòng)主銷(xiāo)區(qū)發(fā)展資源向主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)依然是確保國(guó)家糧食安全的重中之重，其中也涉及農(nóng)田建設(shè)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。

《報(bào)告》指出，既要提高承擔(dān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)多、糧食保供能力強(qiáng)的省份的建設(shè)積極性，也要將建設(shè)任務(wù)少的地區(qū)的糧食安全責(zé)任擔(dān)當(dāng)落到實(shí)處。

《報(bào)告》鼓勵(lì)探索糧食調(diào)出與調(diào)入省之間在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面的自主協(xié)作和對(duì)口幫扶，引導(dǎo)調(diào)入省企業(yè)等主體參與調(diào)出省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)工作，以便將雙方的資本優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)量?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)起來(lái)。

在財(cái)政支農(nóng)政策方面，《報(bào)告》指出，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)基層政府，特別是主產(chǎn)區(qū)的財(cái)力支持，完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)力和支出責(zé)任的匹配。

《報(bào)告》建議，進(jìn)一步擴(kuò)大基于糧食安全的中央財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，將糧食安全相關(guān)因素納入相關(guān)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分配因素中，加大對(duì)產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和獎(jiǎng)勵(lì)力度，取消產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣的配套要求。

此外，探索主產(chǎn)區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制，考慮人口糧食消費(fèi)量、實(shí)際糧食產(chǎn)量等因素，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。

健全糧食應(yīng)急供應(yīng)保障機(jī)制

完善國(guó)家糧食安全保障制度需要綜合施策，《報(bào)告》還給出了多項(xiàng)建議，包括創(chuàng)新完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建管用機(jī)制，構(gòu)建種業(yè)持續(xù)振興機(jī)制，建立健全糧食節(jié)約減損政策體系，建立健全落實(shí)“大食物觀”的政策體系等。

《糧食安全保障法（草案）》規(guī)定，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的糧食應(yīng)急管理體制，加強(qiáng)糧食應(yīng)急體系建設(shè)，健全糧食應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，制定糧食應(yīng)急預(yù)案。

北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)詹承豫認(rèn)為，糧食安全保障的應(yīng)急體系是國(guó)家安全體系的重要組成部分，能夠有效防范和降低糧食安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)家和人民帶來(lái)的危害損失。

“糧食安全保障應(yīng)急機(jī)制需要以糧食安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)作為支撐，建立起包含糧食產(chǎn)量、價(jià)格、供應(yīng)鏈穩(wěn)定性等多重復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)研判預(yù)警機(jī)制。”詹承豫告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道。

《報(bào)告》也建議建立健全糧食應(yīng)急供應(yīng)保障機(jī)制，盡快完成《國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》的修訂工作。

《報(bào)告》指出，建立健全糧食應(yīng)急保障制度，深化收儲(chǔ)制度改革，發(fā)揮收儲(chǔ)體系穩(wěn)市場(chǎng)、保供給、促發(fā)展的作用。同時(shí)，加快形成逐級(jí)保障、層級(jí)響應(yīng)、小災(zāi)省域內(nèi)自救、大災(zāi)跨區(qū)域救助的糧食應(yīng)急保障機(jī)制。

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