《金融監管藍皮書：中國金融監管報告（2023）》發布 專家建言問題金融機構處置機制建設

6月27日，中國社會科學院國家金融與發展實驗室（NIFD）、中國社會科學院金融研究所、社會科學文獻出版社共同發布了《金融監管藍皮書：中國金融監管報告（2023）》（下稱“《報告》”）。會上，來自學界、監管部門和金融機構的參會代表圍繞問題金融機構如何穩妥處置化險發表看法。

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《報告》建議，處置問題金融機構時，要兼顧考慮維持金融體系穩定、保證關鍵金融功能持續性和保護利益相關者三大目標。基于國際準則和當前我國國情，在處置問題金融機構時應把握六大核心要素：一是確保速度、透明度和可預期性。快速高效的處理不僅能盡量挽回損失，還可以避免對消費者利益和金融穩定的持續性破壞。二是持續提供金融服務。要維持問題金融機構金融服務的持續開展，保證實體經濟和金融體系運行的連續性。三是強化金融機構自救措施，明確處置資金來源和順序。問題金融機構以自救為本，而后再尋求外部救助。四是明確損失分攤機制。明確風險處置中的各方職責，合理分攤處置成本。五是有效降低處置過程中的成本。采取多種方式盡量降低處置成本，盡早以最小成本達成處置目標。六是保證市場參與主體的權益。加強對市場個參與主體的權益保護，納稅人、債權人、董監高等各方的權益都應納入考量范圍之內。

國際上問題金融機構處置呈現新變化

《報告》表示，問題金融機構是指已經出現資不抵債、流動性風險、償付性風險或為滿足監管標準這幾種情況中的一種或多種，運營偏離穩健狀態，除非立即采取改善措施或經濟援助，否則將可能面臨破產、倒閉狀態的金融機構。從國際經驗來看，在2008年國際金融危機以后，英美等發達經濟體通過立法對金融風險處置機制進行完善，包括重視所有問題金融機構的處置、明確處置主體和職責、規范監管當局的風險處置工具等三項改革措施。 

《報告》指出，盡管各經濟體在處置主體上有所區別，但都選擇依法以市場手段化解風險。國際經驗中有一些共性優勢值得學習：一是法律較完善；二是處置的市場化程度高；三是問題金融機構的認定上原則或觸發條件明確；四是嚴格謹慎使用公共資金；五是各處置部門間職責清楚。這些經驗可以成為我國問題金融機構處置方案的參考。 

不過，今年以來，國際上問題金融機構的處置也呈現出新變化。社科院學部委員、NIFD理事長李揚表示，從國際上看，今年以來，硅谷銀行、第一共和銀行、瑞信銀行等按照宏觀審慎監管標準來看的“好”銀行陸續破產，給整個銀行業提出了新的挑戰。這些銀行的風險暴露乃至破產，問題并不主要出在這些金融機構自身，監管當局疏于不當、貨幣政策轉彎過急等，都在最近的銀行業風險暴露中難辭其咎。這告訴我們，整個金融監管體系仍需進一步完善，在今后的發展中，至少需要綜合考慮監管者、被監管者以及二者之間的溝通、配合等全部因素。 

對于硅谷銀行的破產，人民銀行研究局處長李宏瑾認為，從貨幣政策角度看，硅谷銀行倒閉是一個非常悲劇的事件：首先，硅谷銀行在出現流動性風險時，不想通過美聯儲貼現獲得流動性支持，而是采用市場操作以滿足客戶提現需求，因此暴露了風險。此外，從AIT（平均通脹目標制）貨幣政策新框架的角度看，美聯儲貨幣政策“大起大落”并不應作為銀行倒閉的主因，而是金融機構利率風險管理不到位，這也是美聯儲的觀點。 

NIFD學術委員會秘書長程煉則表示，在復雜的約束條件下，通常意義上的“透明性”、“公平性”等問題機構處置原則并不一定是最優解。瑞士信貸以及硅谷銀行破產事件的啟示在于，事后危機處置不僅要考慮道德風險及相應的軟預算約束問題，也要考慮安撫投資者及穩定預期的作用。

中小問題金融機構是當前處置重點

自改革開放以來，我國共經歷了三輪問題金融機構的風險處置。第一輪問題金融機構的處置發生在1998年前后，問題金融機構主要包括廣東國際信托、中國農村發展信托等具有國資背景的信托機構和地方信用社。第二輪問題金融機構的處置發生在2003年至2007年，問題金融機構主要是一些券商。第三輪問題金融機構的處置集中在2018年以來，以民營金融控股公司及其下屬地方金融機構為主。

《報告》認為，從以上三輪處置事件來看，處置能力、處置制度和法治建設都有了極大提升，但仍存在一些問題：一是法律體系亟待完善，針對性、法規之間的銜接性都需完善；二是判定標準和判定流程有待細化，進一步細致標準可以降低溝通成本提高效率；三是處置工具的使用條件和次序尚待優化；四是公共資金使用機制仍需完善；五是地方政府在處置中的角色有待厘清。這些設計細節都需要進一步完善。

展望當前及未來一段時間，我國問題金融機構處置的“重頭戲”是在中小金融機構。NIFD金融法律與金融監管研究基地主任鄭聯盛認為，我國對問題金融機構處置整體有效，但從當前來看，高風險中小金融機構是處置重點，特別是中小銀行，并且這個問題與地方債務管理緊密相關。

李揚也認為，就國內情況而言，如何協調處置問題金融機構，如何處置它們與房地產市場、地方融資平臺以及地方財政的關系等，都出現了新的情況，這些深層次的問題更值得擔心。 

“從國外處置金融風險的經驗來看，他們針對的是系統性重要金融機構，但我們現在面臨的問題是要處置問題中小金融機構。所以國外的經驗可能有用，但也不是那么有用，國內的經驗教訓之梳理更加重要。”中央財經大學法學院教授行邢會強稱，現在需要全盤地、真正地、深入地對我國問題金融機構處置的案例逐案進行研究，通過扎實調研，系統梳理，總結出一些有規律性、普適性的處置經驗，然后形成制度，能夠真正的治未病，實現問題金融機構處置領域的法治化。

在問題金融機構風險處置的法律制度建設方面，中國政法大學民商經濟法學院副教授蘇潔澈認為，現有立法體系無法提供統一、協調化的處置思路，《企業破產法》奉行司法性風險處置的理念，而其他法律則適用行政程序處置金融機構風險。應從法制化渠道厘清行政性處置與司法性處置程序的理念。如果處置達不到法制化的標準，在進入處置程序后，市場主體無法預見會受到什么樣的風險。

“總起來說，中國的問題金融機構處置要從財政、金融、社會穩定等多個角度考慮，要將保護金融消費者權益、促進金融穩定、保證社會穩定等置于最重要的地位。”李揚稱。

關于問題金融機構的處置機制，《報告》提出五條政策建議：

第一，完善頂層設計，健全相關法律體系。相較歐美等主要發達經濟體，我國的金融穩定法律體系尚不完善。改進方向如下：一是基于此次地方金融監管框架的調整，明確地方金融機構風險處置的主體和相關程序；二是細化明確存款保險功能定位并豐富存款保險在風險處置中的運用機制；三是進一步完善細化風險處置和司法程序之間的關系問題的描述。

第二，加強市場化處置，提高處置程序透明度，鼓勵市場主體參與。當前我國仍以政府為主導進行問題金融機構的處置，應該針對不同的情況采取不同的處置方式。

第三，靈活設置風險分擔方案，單獨或組合使用多種風險處置工具。一方面明晰各方風險分擔問題，保證各主體的利益，也要明確中央和地方的職責；另一方面增加對新工具如“新增第三方主體整體轉移業務、資產和負債”和“設立過橋銀行和特殊目的載體”的應用。

第四，完善問題金融機構的判定標準，明確觸發條件和時限要求。為問題金融機構的認定、早期糾正、接管和關鍵處置環節設置觸發條件和時限要求。

第五，規范公共資金的使用，完善公共資金退出機制。應明確公共資金的使用范圍、程序和標準，暢通公共資金的退出渠道，從而抑制相關道德風險，提高公共資金的安全性和使用效率。此外，財政部門在公共資金的使用和退出方面應發揮重要作用，例如可以通過發行債券參與處置，實現市場化目標。同時，建議加快出臺《金融穩定保障基金管理條例》，細化基金籌集、管理、使用和監督相關規定。

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