中國的垃圾，真不夠燒了？

真相究竟如何？生活垃圾總量真的不夠嗎？2020年1月，生態環境部上線生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據公開平臺(下稱“數據公開平臺”)，每座垃圾焚燒廠在地圖上以一個圓點代表。從這張地圖不難看出，國內垃圾焚燒廠的分布基本以胡煥庸線為界，胡煥庸線東南區域圓點密布。其中多數垃圾焚燒廠在過去十余年間建設、投產，這些垃圾焚燒廠被認為一勞永逸地解決了垃圾圍城的問題，但是如今卻帶來新的苦惱。

隨著一些地區開挖垃圾填埋場，再將垃圾送往焚燒廠焚燒的新聞曝出，垃圾焚燒廠“吃不飽”的現象進入公眾視野，其正導致一些垃圾焚燒廠頻繁出現“計劃內停運”，成為困擾行業的問題。

“吃不飽”背后的產能不均

垃圾焚燒廠“吃不飽”并非新現象。

2021年7月，中央第五生態環境保護督察組便向河南反饋：部分新建垃圾焚燒發電廠“吃不飽”，其中河南省鶴壁市生活垃圾焚燒發電項目實際運行負荷僅50%。

此后，鶴壁市采取的措施包括把治下鄉鎮、縣區的生活垃圾全部轉運過來集中焚燒，從隔壁安陽市協調了9萬噸生活垃圾，以及開挖存量垃圾，把9.1萬噸陳腐垃圾挖出來彌補缺口。

垃圾焚燒廠“吃不飽”最直觀的體現便是垃圾焚燒爐停運。對數據公開平臺之上2138座垃圾焚燒爐2024年運轉情況的統計顯示，有107座焚燒爐停運時間超過50%，也就是一年有至少一半時間閑置，占比5%。

“粗略估算，當前垃圾焚燒廠整體負荷率約為60%。”E20研究院固廢產業研究中心負責人、首席行業分析師潘功告訴《中國新聞周刊》，負荷率并不高的原因是此前大量垃圾焚燒廠投產，導致單廠垃圾處理量下降。

與其說垃圾不夠燒，不如說是垃圾焚燒廠建多了。潘功表示，2018年左右，國內垃圾焚燒廠迎來建設高峰期，從建設到投產之間有時間差，2022年左右，垃圾焚燒廠“吃不飽”的問題逐漸顯現。

垃圾焚燒廠數量增長究竟有多快？

數據公開平臺公布的數據顯示，從在運營垃圾焚燒廠垃圾焚燒爐設計處理能力來看，單日處理能力從2016年的23.8萬噸增長至2024年的116.6萬噸。這也使得2020年焚燒反超衛生填埋，成為國內城鎮生活垃圾的第一大處理方式，而到2023年，城鎮生活垃圾中有78.3%經由焚燒處理，衛生填埋量占比降至13.2%。

住房城鄉建設部在《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》中提出，到2025年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右。這一目標顯然已經超額完成。

不過，在當前垃圾焚燒廠整體負荷率并不高的情況下，并非所有垃圾焚燒廠都“吃不飽”。

蕪湖市生態環境保護志愿者協會焚燒項目負責人張靜寧告訴《中國新聞周刊》：“從整體數據來看，國內垃圾焚燒產能整體過剩，但是區域之間的差異較大，一些大城市垃圾焚燒廠的負荷比較飽和，而一些小城市存在‘開一個爐子停一個爐子’的情況。”

張靜寧以陜西渭南為例介紹，這座城市共有6座垃圾焚燒廠，已經導致互相之間“搶”垃圾，加之垃圾收運體系不完善，垃圾從中轉站運送至焚燒廠沒有問題，但是缺少將垃圾從村運送至中轉站的能力，村中垃圾依然采用填埋方式，“一個村一個坑”，垃圾焚燒廠“吃不飽”的問題比較嚴重。

但是對于一些縣域而言，垃圾焚燒產能甚至還可能不足。張靜寧介紹，此前一些企業在試點日處理能力300噸的小垃圾焚燒爐，但是縣域垃圾焚燒可能存在山區面積較大，垃圾清運困難的問題，企業參與并不積極。對于這些地區而言，目前確實有建設小規模垃圾焚燒爐的需求，一些地區甚至建設熱解爐等簡易焚燒爐，游走在環保政策邊緣。受訪者普遍認為，垃圾焚燒產能過剩并無規律可循，其往往取決于地方政府的決策。

供需錯配何來？

哪些因素推動國內垃圾焚燒產能短期內激增？

E20執行合伙人、E20研究院執行院長薛濤認為，一定程度上是因為垃圾焚燒廠與特許經營制度完美匹配，也就是政府可以通過公開競爭的方式，選擇一家企業來投資、建設和運營垃圾焚燒項目，并允許其在一定期限內通過提供垃圾處理服務來獲得收益。國內特許經營制度與垃圾焚燒廠均起步于21世紀初期。

2008年前后，垃圾焚燒廠投建數量開始爬坡，新建數量從每年的個位數，增長至十幾座。“各方逐漸意識到采用特許經營模式建設垃圾焚燒廠的優勢，一方面無須政府出資，另一方面項目通過發電，疊加國補，能夠保障收益。垃圾焚燒廠成為政府與企業都樂于推動的項目。”

2006年初，國家發展改革委將垃圾焚燒發電納入可再生能源中的生物質發電之列，規定補貼電價標準為每千瓦時0.25元，發電項目自投產之日起15年內享受補貼電價，運行滿15年后取消補貼電價。

在薛濤看來，特許經營制度，也是垃圾焚燒廠過度建設的誘因。“區縣一級政府就可以推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。因此，區縣一級政府擁有上馬垃圾焚燒廠項目的權限，導致一些區縣政府盲目上馬垃圾焚燒項目。”

特別是在2023年11月，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，即“PPP新規”發布前，參與垃圾焚燒項目的“社會資本”并非單指民營企業，眾多地方國企也參與其中。薛濤表示：“2010年前，地方國企很少參與垃圾焚燒廠項目，因為‘看不懂’，但是此后隨著垃圾焚燒技術與商業模式成熟，在一些地區存在民營企業先投建項目、地方國企再跟進的情況，如重慶、成都、福州、南昌、南寧等城市均存在類似現象，利用地方平臺公司投建垃圾焚燒項目，一定程度上加劇了垃圾焚燒廠產能過剩。”

除去特許經營制度，鄰避問題也在約十年前得到解決。2014年5月，杭州九峰垃圾焚燒廠建設曾引發當地民眾聚集抗議，以這起事件為節點，此后公眾對于垃圾焚燒廠的認知逐漸改變，認識到其在減少土壤污染、發電等方面的優勢，政、企、民三方關系理順，鄰避問題不再突出。

這些因素都驅使垃圾焚燒廠投資建設數量從2018年開始激增，直到 2020年國補退坡。2020年是轉折之年，國家出臺一系列有關可再生能源的發電補貼政策，補貼退坡明確。針對垃圾焚燒發電項目，采取“新人新辦法、老人老辦法”， 自2021年1月1日起，規劃內已核準未開工、新核準的項目不再享受國補。有業內人士告訴記者，這也驅使一批項目“大干快上”，搶在國補“關門”前上馬。

不過在潘功看來，相比于單獨看上馬項目數量，一些垃圾焚燒項目設計產能過大，以及分布不合理可能是更重要的問題。“這源于對未來人口增長，以及人均垃圾產生量升高的樂觀估計。但是目前來看，一些城市聚集人口的能力也在變弱。加之社會文明程度提升，人均垃圾產生量同樣減少。另外，項目分布也缺乏統籌，比如一些城市在最初設廠時沒有考慮運距問題，一座焚燒廠產能已經足夠，為減少運輸環節成本與污染，可能會再建一座。”

垃圾分類導致進廠垃圾減少也被認為是垃圾焚燒廠“吃不飽”的原因之一。

以國內最早實行垃圾分類的上海為例，2025年前5個月，上海日均分出可回收物7927噸、有害垃圾2噸、濕垃圾8690噸，比2019年上半年分別增加1.96倍、13.6倍、0.59倍，其中濕垃圾分出量占干濕垃圾總量的35%左右，這部分濕垃圾的歸宿并非垃圾焚燒廠，而是進入厭氧車間轉化為沼氣，再用沼氣發電。

潘功表示，盡管并非所有城市推進垃圾分類的速度都像上海一樣，但是已經配套建設一批處理濕垃圾的工廠。而且，并非只有廚余垃圾才會進廚余廠，一些混合垃圾也進入其中，包括園林垃圾、菜場廢棄物等，因此必然分流一些原本進入垃圾焚燒廠的垃圾。“不過，從全國來看，垃圾分類對于進入垃圾焚燒廠垃圾量的影響有限。”

張靜寧認為，垃圾分類對于進廠垃圾量的影響微乎其微。“垃圾分類主要分揀可回收垃圾與濕垃圾，一方面，廚余垃圾并未被普遍分揀，當前每天廚余垃圾處理量約為30萬噸，對比垃圾焚燒量而言很少。另一方面，對于可回收垃圾中可回收利用價值較高的部分，分揀一直做得比較好，對于價值較低部分正在進行試點，規模有限，每天僅能分揀出幾噸。”

可見，供需錯配最主要的原因還是垃圾焚燒廠過度建設。

運營困境何解？

面對“吃不飽”的現狀，垃圾焚燒行業正在采取一些自救措施，摻燒工業垃圾、開挖存量垃圾都是常見舉措。

不過，薛濤向記者表示，填埋場中的垃圾經過陳化，大量熱值轉化為沼氣散逸，這部分垃圾熱值較低，意味著其發電性較差，而且已經與土混合到一起，焚燒前還要將其與土拆分。如果將填埋場中的陳化垃圾挖出再去焚燒，并修復填埋場，其全生命周期的成本是垃圾焚燒廠的三倍左右。

但必須看到，垃圾焚燒廠的經營正受到進廠垃圾量下滑的沖擊。垃圾焚燒廠收益主要由三部分組成，首先是地方政府支付的垃圾處理費，地方國企的項目收費多在150元—250元/噸區間，市場化主體的項目收費多在50元—150元/噸區間，余下兩部分收入分別是售電收入和電價國補。三部分收入顯然都會受到進廠垃圾量減少的影響。

“在三部分收益中，與電相關的后兩部分收益占比較高，甚至與垃圾處理費一度形成蹺蹺板的態勢，垃圾焚燒廠發電享受國補，卻在應由地方政府支付的垃圾處理費上展開低價競爭。2014年之后，企業開始低價競標，每噸垃圾處理費一路走低至40元、30元、20元。”薛濤告訴記者。

如何對沖“吃不飽”的影響，除去尋找更多進廠焚燒的垃圾，潘功認為，隨著技術升級、運營能力提升，垃圾焚燒廠發電收益仍會擴大。“比如5年前，單噸垃圾焚燒發電量約為300度，目前部分焚燒廠可以達到五六百度，這與技術、規模，以及垃圾熱值等方面因素都有關系。”

另外，隨著國補退坡，垃圾焚燒廠垃圾處理費中標單價也有所增長，從“十三五”期間的69元/噸，提升到“十四五”期間的99元/噸。

“垃圾焚燒廠可以在虧本時選擇關閉，但如此一來就會給城市運轉帶來問題，因此地方政府往往不會任由垃圾焚燒廠倒閉，一些奄奄一息的垃圾焚燒廠會獲得政府輸血。”有業內人士告訴記者，相比于垃圾進廠量下滑，更讓垃圾焚燒企業憂慮的可能是欠款問題。

他表示：“即使產能利用率只有六成，企業同樣能實現盈虧平衡，幾乎沒有哪個項目因進廠垃圾不足導致虧損。但是政府拖欠補貼、垃圾處理費帶來的問題更為嚴峻，直接影響企業現金流，特別是近兩三年，地方政府開始拖欠垃圾處理費。目前中大型垃圾焚燒廠依靠發電可以覆蓋人工、耗材等日常運營的變動成本，但難以收回投資。”

對于垃圾焚燒行業而言，已經從前幾年的狂熱恢復到理性。薛濤表示，垃圾焚燒項目基本不再新增，特別是日處理能力超過500噸的項目，目前正在運營的項目只有少部分在國補“關門”后上馬。

張靜寧認為，未來隨著垃圾分類推進，垃圾焚燒廠需要變革，要在整個城市廢棄物管理系統中尋找新的機會，而非單純依靠焚燒生活垃圾。“垃圾焚燒廠未來仍在幾個層面具備機會：首先是隨著進廠垃圾熱值提高，配合運營水平提高，可以實現更好的發電效率。其次是可以布局其他廢棄物處理產業，與焚燒廠形成協同效應，也就是布局城市循環經濟產業園。再次是可以向上布局收運環節，焚燒廠布局收運環節也可以優化進廠垃圾質量。另外還可以進行多元化經營，不僅發電，也可以將電轉化為其他產品出售。”

盡管垃圾焚燒廠短期內并未受到垃圾分類沖擊，但是垃圾分類是必然趨勢，垃圾焚燒廠也面臨轉型，而當前的行業“吃不飽”正好提供了這樣的機會。

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